Opinia Consiliului fiscal privind Strategia fiscal bugetara pe perioada 2011-2013

În data de 15.09.2010, Ministerul Finantelor Publice a trimis Consiliului fiscal prin adresa nr. 98024/15.09.2010 Strategia fiscal bugetara pe perioada 2011-2013, solicitand in temeiul art. 40, alin. (2) din Legea nr. 69/2010 opinia Consiliului fiscal cu privire la aceasta.
În temeiul art. 40, alin. (2), lit. b) din Legea responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/2010, Consiliului fiscal ii revine drept atributie „analiza si elaborarea de opinii si recomandari asupra strategiei fiscalbugetare, precum si evaluarea conformitatii acesteia cu principiile si regulile fiscale prevazute de lege”. În plus, in temeiul art. 40, alin. (2), lit. a), Consiliul fiscal are drept atributii „analiza si elaborarea de opinii si recomandari asupra prognozelor macroeconomice oficiale”.

Astfel, tinand cont de mandatul sau, in conformitate cu prevederile legii 69/2010, Consiliul fiscal emite urmatoarele opinii si recomandari privitoare la Strategia fiscal bugetara pe perioada 2011-2013 (SFB 2011-2013):

1. Consiliul fiscal apreciaza publicarea, pentru prima data in Romania, a unei strategii fiscalbugetare pe 3 ani – chiar daca mai tarziu decat termenul de 30 mai prevazut de Legea nr. 69/2010 –, ca fiind un prim pas important in cadrul procesului de bugetare multianuala, cu efecte benefice asupra predictibilitatii politicii fiscal-bugetare. Astfel, sunt stabilite tinte bugetare pe 3 ani, unele dintre acestea fiind angajamente ferme – soldul bugetului general consolidat si cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca procent in produsul intern brut, nu pot depasi plafoanele anuale stabilite in cadrul fiscal-bugetar din strategia fiscal-bugetara pentru primii 2 ani acoperiti de aceasta (2011 si 2012), iar pentru anul 2011 nu pot fi depasite plafoanele nominale stabilite prin SFB 2011-2013 pentru soldul si soldul primar al bugetului consolidat, precum si plafoanele stabilite pentru cheltuielile totale (excluzand asistenta financiara din partea UE si a altor donatori) si cheltuielile de personal.
2. Consiliul fiscal apreciaza in mod pozitiv asumarea procesului de consolidare fiscala de catre Guvern prin strategia fiscal-bugetara pe urmatorii 3 ani, deficitul bugetar fiind proiectat sa scada de la 6,8% din PIB in 2010 la 2,5% din PIB in 2013. Conform strategiei, reducerea de 4,3 puncte procentuale din PIB a deficitului bugetar pe perioada acoperita de strategia fiscal bugetara este proiectata a se efectua in totalitate prin ajustarea cheltuielilor bugetare, acestea fiind prevazute sa scada cu 4,3 puncte procentuale din PIB in 2013 fata de 2010, in timp ce veniturile exprimate ca procent din PIB sunt prognozate a se mentine in 2013 la nivelul din 2010. De altfel, trebuie luat in considerare si faptul ca Guvernul si-a asumat si a implementat deja in cursul anului 2010 un program de austeritate foarte ambitios si dur pe partea de cheltuieli bugetare, procedand totodata la cresterea TVA si la unele extinderi ale bazei de impozitare.

3. Consiliul fiscal constata ca Strategia fiscal bugetara pe perioada 2011-2013 respecta regula statuata de art. 6 lit. d) din Legea nr. 69/2010 conform careia „pentru fiecare dintre cei 3 ani acoperiti de strategia fiscal-bugetara, rata anuala de crestere a cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat va fi mentinuta sub rata anuala de crestere nominala a produsului intern brut prognozata pentru anul bugetar respectiv, pana cand soldul preliminat al bugetului general consolidat a inregistrat surplus in anul anterior anului pentru care se elaboreaza proiectul de buget”. Astfel, conform SFB 2011-2013, cheltuielile totale urmeaza sa creasca in termeni nominali cu 0,1%, 6,9% si 7,1% in 2011, 2012 si, respectiv, 2013, in timp ce PIB nominal este prognozat sa inregistreze cresteri de 6,4%, 10,0% si, respectiv, 10,1%.

4. Conform scenariului macroeconomic aflat la baza strategiei, PIB real, dupa o contractie de 1,9% in 2010, este proiectat sa aiba o crestere de 1,5% in 2011, urmand ca dinamica pozitiva a acestuia sa se accelereze in anii urmatori, pana la un nivel de 4,5% in anul 2013. Avand in vedere informatiile disponibile in momentul de fata, Consiliul fiscal apreciaza, in general, drept realiste proiectiile macroeconomice avute in vedere la constructia SFB 2010-2013, desi considera ca exista riscuri semnificative la adresa acestora, mai ales pe termen scurt.
Consiliul fiscal apreciaza drept optimiste in special proiectiile privind piata muncii pentru anul 2011 – in speta cele legate de dinamica salariului mediu brut si a numarul de salariati, ceea ce implica existenta unor riscuri in ceea ce priveste realizarea veniturilor programate la capitolele „impozite pe venit si salarii”, respectiv „contributii sociale”. Cifra de 5,9% avansata pentru ritmul de crestere anuala a castigului salarial mediu brut pe total economie in 2011 implica o dinamica anuala de aproximativ 10% a salariului mediu brut in sectorul privat, dat fiind faptul ca reducerea cu 25% la suta a salariilor bugetarilor va fi inversata doar partial la inceputul anului 2011 (+15% in medie conform SFB) si va fi insotita de eliminarea celui de-al 13-lea salariu si a primelor de vacanta. O astfel de crestere salariala in sectorul privat pare, in acest moment destul de dificil, de realizat in contextul unei reveniri economice amanate, mai ales avand in vedere existenta unor potentiale efecte de demonstratie din partea sectorului public si a presiunilor suplimentare la nivelul ofertei pe piata muncii, exercitate de disponibilizarile preconizate in sectorul bugetar. De asemenea, in conditiile unei reveniri economice incipiente, cresterea de 0,5% avuta in vedere in 2011 pentru numarul de salariati pe total economie apare drept dificil de realizat, avand in vedere ca aceasta estimare implica faptul ca sectorul privat va fi capabil nu numai sa absoarba relativ rapid cele 74.000 de persoane disponibilizate in sectorul public in cursul anului 2010 (cea mai parte urmand a fi disponibilizati spre sfarsitul anului curent) si cei 15.000 de salariati din sectorul public, cel putin, ce urmeaza a fi disponibilizati in cursul anului urmator (conform ultimei scrisori de intentie trimise catre FMI), dar sa si creeze locuri de munca suplimentare. Coroborand aceste aspecte cu retinerile exprimate de Consiliul Fiscal in opinia privind ultima rectificare bugetara in ceea ce priveste veniturile programate pentru anul 2010 la capitolele „impozit pe profit”, „accize” si „contributii sociale”, Consiliul fiscal considera ca exista riscuri semnificative la adresa prognozei veniturilor pentru anul 2011, riscuri a caror materializare ar antrena, datorita efectului de baza, consecinte negative asupra veniturilor bugetului general consolidat pana la sfarsitul orizontului de prognoza (2013). În plus, atingerea tintei de deficit al bugetului general consolidat in anul 2012, care asigura si respectarea termenului limita fixat Romaniei de catre Consiliul Uniunii Europene pentru corectarea deficitului excesiv, pare sa depinda de o crestere cu 0,2% din PIB a veniturilor nefiscale in acel an, fara ca sursele unei asemenea cresteri sa fie argumentate, ceea ce, in consecinta, pare a fi nerealist.

5. În opinia Consiliului fiscal, respectarea principiilor transparentei si stabilitatii statuate de art. 4 al Legii nr. 69/2010 ar putea fi mult imbunatatita daca autoritatile ar oferi in cadrul Strategiei fiscal-bugetare informatii mai detaliate cu privire la fundamentarea traiectoriilor veniturilor bugetare. Astfel, pentru acele categorii de venituri in cazul carora nivelurile proiectate se fundamenteaza pe ecuatii comportamentale de tipul t t v v md ae V = V × + E × Δ B + F + F − (1 (%) ) 1 (unde , 1 t t − V V reprezinta veniturile aferente capitolului in anii t, respectiv t-1, v B reprezinta baza macroeconomica corespunzatoare respectivei categorii de venituri, v E reprezinta elasticitatea fata de respectiva baza macroeconomica, md F cuantifica (in RON) impactul masurilor discretionare adoptate sau care urmeaza a fi adoptate, iar ae F reprezinta eventuale ajustari expert), Consiliul fiscal recomanda prezentarea bazelor macroeconomice si a elasticitatilor considerate pentru fiecare categorie de venituri, precum si prezentarea impactului financiar estimat al masurilor discretionare deja adoptate ori care urmeaza a fi adoptate si alocarea pe ani a acestuia (acolo unde este cazul). Consiliul fiscal recomanda, de asemenea, un plus de precizie in ceea ce priveste nivelul TVA si cel al accizelor luate in calcul in strategie, avand in vedere lipsa de claritate a informatiilor incluse in sectiunea 3.1.1 „Tendinte si modificari structurale ale principalelor taxe si impozite”. Astfel, in ceea ce priveste TVA, ar trebui mentionata, in mod explicit, ipoteza privind nivelul cotei standard folosite in proiectia veniturilor bugetare.

Referitor la accize, textul SFB indica transpunerea in Codul fiscal, incepand cu 1 ianuarie 2011, a Directivei 2010/12/CE1 privind structura si nivelul accizelor aplicate produselor din tutun, insa nu expliciteaza maniera concreta de implementare a acesteia. Este important de precizat daca transpunerea directivei in legislatia nationala se va face intr-un singura etapa (in 2011) sau esalonat (in acest caz trebuind, totodata, detaliat calendarul de implementare), avand in vedere faptul ca termenul limita de transpunere a directivei comunitare in legislatia nationala este, in cazul Romaniei, 31 decembrie 2017.

6. În opinia Consiliului fiscal, Guvernul ar trebui sa dubleze masurile de reducere substantiala a cheltuielilor bugetare (ca procent din PIB) prevazute in strategie (SFB), justificate, de altfel, cu eforturi sustinute pe partea de venituri bugetare, in anii urmatori. Nesustenabililatea cheltuielilor bugetare, atat ca dimensiune, cat si ca structura (o pondere nesustenabila a cheltuielilor sociale), impreuna cu dificultatile inerente intampinate deja in 2009 si 2010 in ajustarea cheltuielilor bugetare, reclama ca ajustarea deficitului bugetar sa se faca printr-un mix echilibrat si realist de masuri, preponderent pe partea de cheltuieli, dar si partial pe partea de venituri bugetare. Astfel, Consiliul fiscal recomanda adoptarea unor masuri concrete si hotarate de imbunatatire a colectarii taxelor (in special prin combatarea evaziunii fiscale si a contrabandei), de extindere a bazei de impozitare, de eliminare a exceptiilor de la taxare, de fiscalizare a zonelor inca nefiscalizate ale economiei, de accelerare a procesului de creare a cadrului legislativ pentru implementarea metodelor indirecte de impozitare a marilor averi, si luarea in considerare a posibilitatii alinierii la standardele europene a redeventelor pentru exploatarea resurselor naturale, foarte mici in acest moment in comparatie cu media europeana. În plus, veniturile nefiscale ar putea fi crescute si printr-o mai buna administrare a activelor aflate in proprietatea statului, incluzand aici si folosirea fondurilor europene in vederea ameliorarii eficientei exploatarii acestora. De asemenea, o problema tratata insuficient in strategia fiscal bugetara o constituie imbunatatirea eficientei cheltuielilor publice, fiind absolut evident ca exista resurse de imbunatatire a eficientei la multe capitole de cheltuieli bugetare.

7. Ca observatie generala, Consiliul fiscal recomanda ca pentru fiecare din obiectivele asumate in cadrul strategiei (SFB) in ceea ce priveste imbunatatirea administrarii fiscale si politica cheltuielilor bugetare sa fie precizate termene clare de realizare, indicatori de performanta care sa permita monitorizarea, precum si detalierea eventualelor resurse financiare implicate. În particular, in ceea ce priveste fondurile europene, Consiliul fiscal considera oportuna explicitarea masurilor avute in vedere pentru accelerarea absorbtiei acestora in linie cu recomandarile generale de mai sus.

8. În opinia Consiliului fiscal, un plus de detalii ar fi binevenit si in cazul anumitor categorii de cheltuieli, ca de exemplu precizarea surselor pentru reducerea cheltuielilor cu subventiile (prevazute a inregistra scaderi semnificative in termeni nominali pe intreg orizontul SFB) ori enuntarea explicita a ipotezelor cantitative privind numarul de salariati si castigul salarial mediu din sectorul public ce fundamenteaza traiectoria capitolului „cheltuieli de personal” in perioada 2012-2013. În continuarea eforturilor in directia cresterii predictibilitatii politicii fiscal-bugetare, Consiliul Fiscal considera ca oportuna elaborarea unei liste realiste de prioritati investitionale publice la nivel national, care sa aiba asigurata finantarea pe o baza multianuala, fiind permisa, astfel, finalizarea acestora indiferent de ciclul politic. În acest sens, Consiliul fiscal recomanda ca lista destul de ampla de obiective investitionale detaliate in sectiunea 3.2.5. „Politica in domeniul investitiilor publice” sa fie insotite de prioritizarea acestora, de informatii concrete privind sumele alocate fiecarui proiect de investitii pentru fiecare din anii acoperiti de strategie, precum si de termene de finalizare a proiectelor. De asemenea, este de dorit ca prioritizarea sa tina cont de posibilitatea utilizarii fondurilor europene in realizarea acestor proiecte de investitii.

9. Consiliul fiscal considera ca SFB 2011-2013 nu acorda suficienta atentie problemei arieratelor, problema devenita deja cronica, cu impact puternic negativ asupra mediului privat. Desi strategia include unele masuri de natura sa previna acumularea de noi arierate, documentul ar trebui sa contina o sectiune care sa detalieze situatia curenta a arieratelor si sa ofere termene si masuri clare privind eliminarea stocului existent. Abordarea acestui aspect apare ca foarte necesara, mai ales luand in considerare experienta de pana acum in contextul derularii acordului cu FMI/UE/IFI, cand plafoanele de deficit bugetar au fost respectate cu pretul ratarii sistematice a tintelor de arierate. În acest sens, Consiliul fiscal recomanda accelerarea implementarii raportarii pe baza de angajamente a rezultatelor executiei bugetare lunare.

10. Luand in considerare argumentele aduse in discutie la punctele anterioare, Consiliul fiscal considera ca exista riscuri semnificative la adresa atingerii tintelor de deficit bugetar in perioada acoperita de strategie (SFB), riscuri a caror materializare ar face ca datoria publica sa creasca mai rapid decat se anticipeaza. Un eventual esec in procesul de ajustare a facturii sociale ar conduce la o crestere rapida si nesustenabila a datoriei publice, cu efecte negative asupra generatiilor viitoare. În plus, riscurile la adresa tintelor fiscale nu sunt abordate in SFB intr-o maniera suficient de detaliata, asa cum prevede art. 20, alin. 2, lit. a) si lit. d) al Legii 69/2010. În acest sens, este necesara o analiza detaliata a riscurilor aferente tintelor fiscale, atat a celor ce tin de mediul economic intern (cum ar fi de exemplu prelungirea recesiunii economice), cat si a celor ce tin de contextul international. De asemenea, Consiliul Fiscal considera ca Guvernul ar trebui sa aiba un plan de masuri alternat ive in cazul in care aceste riscuri se materializeaza.

11. Consiliul Fiscal constata ca strategia (SFB) nu contine informatii privind pierderile si platile restante ale companiilor cu capital majoritar de stat, asa cum prevede art. 20, alin. 2, lit. d) al Legii 69/2010. Consiliul fiscal recomanda Guvernului rezolvarea acestei omisiuni si includerea acestor informatii in SFB, inclusiv a masurilor avute in vedere pentru imbunatatirea situatiei financiare a intreprinderilor de stat care inregistreaza pierderi.

12. În privinta finantarii deficitului bugetar si a refinantarii datoriei publice, strategia prezinta succint modul in care autoritatile intentioneaza sa actioneze. Totusi, Consiliul fiscal considera ca documentul nu evidentiaza riscurile asociate atragerii de surse de finantare preponderent pe termen scurt, asa cum s-a intamplat, in mare parte, in 2009 si 2010 si nu furnizeaza suficiente amanunte cu privire la solutiile concrete pe care Ministerul Finantelor Publice le are in vedere pentru imbunatatirea in anii urmatori a profilului de scadente al datoriei publice. În plus, angajamentul asumat fata de FMI, de construire a unui tampon financiar in cadrul Trezoreriei statului de circa 4 luni de finantare a deficitului bugetar si de acoperire a scadentelor la datoria publica, nu a fost indeplinit pana in prezent, Ministerul Finantelor Publice nereusind sa atraga decat intr-o proportie scazuta, incepand cu luna mai 2010, sumele planificate initial la licitatiile de titluri de stat. În acest sens, Consiliul fisca l recomanda realizarea si implementarea, cat mai curand posibil, a unei strategii de management a datoriei publice care sa plece de la dezideratul diversificarii surselor de finantare pe valute si creditori si de la cel al obtinerii unui profil echilibrat de scadente pentru datoria publica. În plus, constituirea unui tampon de lichiditate in cadrul Trezoreriei este o urgenta in opinia Consiliului fiscal, fiind recomandabil ca Ministerul Finantelor Publice sa elaboreze planuri alternative de finantare care sa acopere eventualitatea unei noi cresteri a aversiunii la risc pe pietele globale, de exemplu ca urmare a unei posibile recrudescente a crizei datoriilor suverane la nivel european.
Opiniile si recomandarile formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Presedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 43, alin (2), lit d) din Legea nr. 69/2010, in urma insusirii acestora de catre membrii Consiliului prin vot, in sedinta din data de 23 Septembrie 2010.

23 Septembrie 2010
Presedinte Consiliul Fiscal IONUT DUMITRU

[sursa: document integral – 2010-09-23-opinie-consiliul-fiscal-strategia-fiscal-bugetara.pdf via hotnews.ro]