CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

DECIZIA CCR 447/2013 – Excepţia de neconstituţionalitate a OUG 91/2013 – procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă

2014-11-01 – Publicata in Monitorul Oficial 674 din 1 noiembrie 2014
2014-10-29 – Comunicat de presa CCR

DECIZIA nr. 447 din 29 octombrie 2013 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă

Augustin Zegrean – preşedinte
Valer Dorneanu – judecător
Petre Lăzăroiu – judecător
Mircea Ştefan Minea – judecător
Daniel Marius Morar – judecător
Iulia Antoanella Motoc – judecător
Mona-Maria Pivniceru – judecător
Puskás Valentin Zoltán – judecător
Tudorel Toader – judecător
Fabian Niculae – magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 81 alin. (3) şi ale art. 348 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 630D/2013.

La apelul nominal se prezintă, pentru autorul excepţiei, doamna consilier Ecaterina Mirea, cu împuternicire depusă la dosar.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Avocatului Poporului, care arată că principiul securităţii juridice trebuie privit în ansamblul său, împreună cu componenta sa, previzibilitatea legii. În opinia reprezentantului Avocatului Poporului, art. 1 alin. (5) din Constituţie impune ca un act normativ să fie precis şi previzibil. Lipsa previzibilităţii duce la nesiguranţa raporturilor juridice şi, de aceea, principiul previzibilităţii trebuie observat cu o mai mare stricteţe în cazul procedurilor insolvenţei.

Astfel, dispoziţiile art. 81 alin. (3) din ordonanţa de urgenţă sunt neconstituţionale prin raportare la cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, având în vedere şi faptul că în perioada de observaţie debitorii sunt împiedicaţi să îşi desfăşoare activitatea.

De asemenea, prevederile ordonanţei de urgenţă încalcă şi principiul neretroactivităţii legii civile. Normele tranzitorii trebuie să respecte prevederile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Trebuie să se mai ţină cont şi de faptul că noul Cod de procedură civilă vine cu o nouă filosofie în ceea ce priveşte aplicarea legii noi. Pe de altă parte, trebuie respectat echilibrul dintre interesele creditorilor şi cele ale debitorilor.

În concluzie, reprezentantul Avocatului Poporului solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate.

În continuare, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public care pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate.

Acesta arată că este discutabilă încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituţie, dar că se încalcă art. 1 alin. (5) şi art. 135 alin. (2) din Legea fundamentală.

Principiul securităţii juridice, enunţat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, este, de fapt, principiul încrederii juridice. Actul juridic trebuie să fie clar şi previzibil, or, prin dispoziţiile legale criticate, se creează prejudicii materiale agenţilor economici.

Reprezentantul Ministerului Public mai arată că art. 81 alin. (3) din ordonanţa de urgenţă încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţia României. Suspendarea licenţei audiovizuale apare ca o sancţiune în condiţiile în care scopul procedurii insolvenţei este acela de a salva debitorul de la faliment. Se mai arată că în cauză pot fi aplicate considerentele Deciziei nr. 334 din 26 iunie 2013, în condiţiile în care este necesară prezervarea caracterelor statului de drept.

În concluzie, reprezentantul Ministerului Public arată că cele două articole criticate din ordonanţa de urgenţă sunt neconstituţionale.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Adresa nr. 8.543 din 9 octombrie 2013, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 81 alin. (3) şi ale art. 348 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată că prevederile legale criticate sunt neconstituţionale întrucât încalcă principiul securităţii juridice care trebuie privit în întreaga sa dimensiune, cuprinzând, în principal, următoarele exigenţe: neretroactivitatea legii, accesibilitatea şi previzibilitatea acesteia.

Astfel, prin dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală se instituie o obligaţie generală, impusă tuturor subiectelor de drept, inclusiv puterii executive, care, în activitatea de legiferare, trebuie să respecte Legea fundamentală a ţării şi să asigure calitatea legislaţiei. Este evident că pentru a fi aplicat în înţelesul său, un act normativ trebuie să fie precis, previzibil şi totodată să asigure securitatea juridică a destinatarilor săi.

Avocatul Poporului arată că, în acord cu principiul general al legalităţii, prevăzut şi de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în privinţa importanţei asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, inclusiv sub aspectul stabilităţii acesteia, instituind şi o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le respecte pentru asigurarea acestor exigenţe (Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunţată în Cauza Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Hotărârea din 20 mai 1999, pronunţată în Cauza Reckvényi contra Ungariei, Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea din 25 aprilie 2006, pronunţată în Cauza Dammann împotriva Elveţiei).

Principiul previzibilităţii impune ca autorităţile publice să reglementeze relaţiile sociale prin adoptarea de acte normative care să intre în vigoare, în cazuri justificate, după trecerea unei perioade rezonabile de timp, astfel încât să permită oricărei persoane să poată recurge la consultanţă de specialitate în vederea adoptării unei atitudini potrivite. Lipsa unei asemenea exigenţe a normelor juridice determină o nesiguranţă a raporturilor juridice, care poate avea ca efect vătămarea drepturilor subiecţilor de drept vizaţi de ipoteza normei legale.

Totodată, asigurarea securităţii juridice trebuie observată cu mai mare stricteţe în cazul regulilor cu implicaţii şi consecinţe financiare, încât cei vizaţi de acestea să cunoască precis întinderea obligaţiilor impuse (a se vedea hotărârile pronunţate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în Cauza C-325/85, Irlanda împotriva Comisiei, Cauza C-237/86, Olanda împotriva Comisiei, Cauza C-255/02 şi Halifax plc, Leeds Permanent Development Services Ltd şi County Wide Property Investments Ltd împotriva Commissioners of Customs & Excise).

În aceste condiţii, dispoziţiile art. 348 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013, care prevăd că noile reglementări se aplică tuturor procedurilor aflate în derulare la data intrării în vigoare a actului normativ, cu excepţia prevederilor art. 183–203, nu sunt constituţionale.

De asemenea, dispoziţiile art. 81 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013, care fixează un regim juridic distinct pentru debitorul aflat sub incidenţa prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, pot fi considerate neconstituţionale în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât subiectele de drept cu privire la care s-a declanşat procedura de insolvenţă sub imperiul legii vechi nu au posibilitatea să prevadă că o reglementare ulterioară le va afecta însăşi existenţa acestora ca subiecte de drept privat. În unele cazuri, în perioada de observaţie specifică materiei insolvenţei, cuprinsă între deschiderea procedurii şi confirmarea planului de reorganizare (care poate dura între 45 de zile şi o perioada nedeterminată obiectiv, în funcţie de numărul creditorilor şi de acţiunile întreprinse de aceştia), unii debitori sunt împiedicaţi să îşi desfăşoare efectiv activitatea.

În ceea ce priveşte neconcordanţa dispoziţiilor art. 348 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 în raport cu prevederile art. 15 alin. (2) din Legea fundamentală, Avocatul Poporului consideră că acestea au caracter retroactiv întrucât se aplică şi procedurilor aflate în derulare începând cu data intrării în vigoare a acesteia.

Normele legale criticate acţionează asupra fazei iniţiale de constituire a situaţiei juridice, modificând în mod esenţial regimul juridic creat prin depunerea cererilor de deschidere a procedurii insolvenţei, cu încălcarea principiului tempus regit actum.

Se consideră că la stabilirea sferei de acţiune în timp a legii trebuie să se ţină cont atât de prioritatea noii legi faţă de cea veche, dar şi de siguranţa raporturilor juridice, care presupune ca acestea să nu fie desfiinţate sau modificate, fără un motiv de ordine publică.

A da o interpretare diferită principiului neretroactivităţii înseamnă, pe de o parte, a-i solicita subiectului de drept, încă de la data introducerii cererii, o anumită conduită care nu era prevăzută de lege, iar, pe de altă parte, a admite faptul că soluţionarea cererii acestuia este supusă unor factori aleatori, interveniţi în perioada de observaţie specifică procedurii insolvenţei.

Or, principiul previziunii legitime se opune unei astfel de interpretări a legii, fiind obligatoriu ca normele tranzitorii din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 să respecte exigenţele impuse de dispoziţiile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora acestea „trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc şi să evite retroactivitatea acestuia sau conflictul între norme succesive“.

În actualul context legislativ, legiuitorul a ales ca noile dispoziţii de procedură civilă să se aplice numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acestuia în vigoare. În acest sens se evidenţiază dispoziţiile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, care prevăd că „procesele începute prin cereri depuse, în condiţiile legii, la poştă, unităţi militare sau locuri de deţinere înainte de data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă rămân supuse legii vechi, chiar dacă sunt înregistrate la instanţă după această dată“.

Este adevărat că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 nu aduce în plan legislativ o problemă care până în acest moment nu a mai fost reglementată, însă aceasta a avut drept scop unificarea normelor în materia insolvenţei, sub forma unui cod, ca o necesitate generată de diferenţele dintre norma generală şi normele speciale.

În aceste condiţii, acordarea unei perioade de timp suficiente pentru analiza noului act normativ este necesară, încât înţelegerea şi aplicarea procedurilor instituite să respecte întocmai voinţa legiuitorului de a echilibra interesele debitor/creditor în procedura insolvenţei, de a limita cauzele care generează reducerea şanselor de recuperare a creanţelor şi de a eficientiza instrumentele pre-insolvenţă, precum şi a încuraja înţelegerile extra-judiciare creditori-debitor pentru depăşirea dificultăţilor financiare fără a se aduce atingere drepturilor constituţionale ale subiecţilor de drept implicaţi.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) şi art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Se arată că, aşa cum s-a precizat în Nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă, acest act normativ a fost elaborat tocmai pentru a da eficienţă principiilor previzibilităţii şi accesibilităţii legii, unul dintre obiectivele noii reglementări fiind acela de a reuni într-un instrument legislativ unic, sistematizat şi corelat toate normele în domeniul insolvenţei şi pre-insolvenţei, adaptând şi îmbunătăţind prevederile legale existente.

Actul normativ criticat intervine în contextul în care, la nivel european, Comisia Europeană este preocupată de adoptarea unor măsuri legislative în domeniul procedurii insolvenţei transfrontaliere care să încurajeze armonizarea minimală a legislaţiei interne pentru o mai bună protecţie a creditorilor.

Răspunzând la critica referitoare la neconstituţionalitatea art. 81 alin. (3) din ordonanţa de urgenţă, Guvernul arată că norma criticată nu afectează existenţa entităţilor vizate de ipoteza sa, ci, printr-o limitare a condiţiilor de exercitare a licenţei, proporţională cu interesul public urmărit, conferă instituţiei ce are calitatea de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale publice, Consiliul Naţional al Audiovizualului, pârghiile procedurale de exercitare a competenţelor sale legale faţă de entităţile din domeniul audiovizualului supuse procedurii insolvenţei.

În opinia Guvernului, specificitatea entităţilor din acest domeniu, dată de obiectul lor de activitate, care presupune exercitarea drepturilor şi respectarea obligaţiilor corelative pe care le include libertatea de exprimare, atrage un regim special al acestor operatori. Acest regim presupune obţinerea unei licenţe şi îndeplinirea anumitor condiţii de derulare a activităţii supuse licenţei pe întreaga durată de exercitare a drepturilor decurgând din aceasta.

Astfel cum se arată constant în jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi în cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului, libertatea de exprimare include nu numai dreptul de a transmite, ci şi dreptul de a recepţiona informaţii, idei, opinii, informaţii, ceea ce presupune existenţa unei obligaţii corelative de informare corectă a opiniei publice, de respectare a exprimării pluraliste de idei şi de opinii în cadrul conţinutului serviciilor media audiovizuale, de protecţie a minorilor, de respectare a demnităţii umane şi a dreptului la propria imagine, de respectare a unei politici nediscriminatorii cu privire la rasă, sex, naţionalitate, religie, convingeri politice şi orientări sexuale ş.a.

La respectarea obligaţiei de informare corectă de către societăţile din domeniul audiovizualului veghează Consiliul Naţional al Audiovizualului care este, potrivit Legii audiovizualului nr. 504/2002, garantul interesului public în domeniul comunicării audiovizuale. Pentru exercitarea acestei competenţe legale se impune ca instituţia să aibă pârghii de verificare şi în cazul unei entităţi aflate în insolvenţă, în caz contrar, interesul public pe care îl garantează nu poate fi urmărit, în mod efectiv, în situaţia specifică a acestor societăţi.

Intrarea în insolvenţă a unei entităţi din domeniul mass-media generează schimbări importante în ceea ce priveşte direcţiile de acţiune ale acesteia, direcţii de acţiune care sunt orientate acum de principiile procedurii insolvenţei – maximizarea gradului de valorificare a activelor şi de recuperare a creanţelor de către creditori, adoptarea deciziilor importante legate de activitatea societăţii de către adunarea creditorilor. Aşadar, odată cu intrarea în insolvenţă a unei societăţi din domeniul audiovizualului intervin modificări importante ale condiţiilor de exercitare a licenţei audiovizuale. În această situaţie, societatea trebuie să dovedească faptul că îşi poate îndeplini în continuare obligaţiile asumate faţă de publicul larg, obligaţii a căror respectare este monitorizată de Consiliul Naţional al Audiovizualului.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la dispoziţiile art. 348 din ordonanţa de urgenţă prin raportare la prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţia României, Guvernul apreciază că reglementarea criticată este o normă de natură procesual-civilă.

Astfel, Guvernul consideră că art. 348 reprezintă expresia principiului aplicării imediate a legii procesual-civile, nereprezentând o aplicare retroactivă a legii. În continuare, Guvernul menţionează jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, respectiv Decizia nr. 139 din 23 martie 2004 şi Decizia nr. 628 din 3 octombrie 2006 care se refereau la aplicarea imediată a normelor de procedură.

Aşadar, aplicarea imediată a normei procesual-civile nu presupune introducerea unui element aleatoriu, care să determine o modificare a conduitei destinatarului normei. În acest context, faţă de critica potrivit căreia dispoziţiile art. 81 alin. (3) din ordonanţa de urgenţă acţionează asupra fazei iniţiale, de constituire a situaţiei juridice, Guvernul subliniază că, dacă patrimoniul debitorului se caracterizează prin insuficienţa fondurilor băneşti disponibile pentru plata datoriilor certe, lichide şi exigibile, introducerea de către debitor, a cererii de deschidere a procedurii insolvenţei nu este o opţiune, ci o obligaţie. Neîndeplinirea acestei obligaţii de sesizare este sancţionată de lege inclusiv penal – art. 143 din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenţei, art. 240 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal,art. 337 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013. Nu se pune în discuţie, aşadar, posibilitatea modificării conduitei procesuale, în sensul neintroducerii cererii de deschidere a procedurii insolvenţei.

Guvernul mai semnalează că în dreptul procesual civil există mai multe precedente legislative care prevăd soluţia aplicării imediate a normei (deci, inclusiv proceselor în derulare). Se menţionează, cu titlu de exemplu, art. 81 din Legea nr. 503/2004 privind redresarea financiară, falimentul, dizolvarea şi lichidarea voluntară în activitatea de asigurări. De asemenea, se mai arată că vechea reglementare, Legea nr. 85/2006, nu conţinea o normă de ultractivitate a legii vechi, legea nouă aplicându-se şi proceselor în curs de derulare la momentul edictării ei, iar această soluţie nu a fost declarată neconstituţională.

Faptul că noul Cod de procedură civilă a optat pentru soluţia aplicării prevederilor acestuia doar la cererile introduse după data intrării sale în vigoare nu pune sub semnul îndoielii valabilitatea, din perspectivă constituţională, a principiului aplicării imediate a legii procesual-civile.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

La dosarul cauzei a fost depusă din partea Asociaţiei pentru Apărarea Drepturilor Omului în România – Comitetul Helsinki, în calitate de amicus curiae, o opinie în sprijinul excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 81 alin. (3) şi ale art. 348 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului Avocatului Poporului, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29 şi 32 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din actul de sesizare, îl constituie dispoziţiile art. 81 alin. (3) şi ale art. 348 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 620 din 4 octombrie 2013, dispoziţii care au următorul conţinut:

– Art. 81 alin. (3): „În cazul în care activitatea debitorului se află sub incidenţa prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, ca urmare a deschiderii procedurii şi până la data confirmării planului de reorganizare se suspendă licenţa audiovizională, în sensul Legii nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu începere de la data primirii comunicării de către Consiliul Naţional al Audiovizualului. În planul de reorganizare vor fi prevăzute condiţiile de exercitare a dreptului de a difuza, într-o zonă determinată, un anume serviciu de programe, condiţii ce vor fi suspuse aprobării prealabile a Consiliului Naţional al Audiovizualului.“;

– Art. 348:„(1) Prezenta ordonanţă de urgenţă intră în vigoare la data de 25 octombrie 2013.

(2) Prezenta ordonanţă de urgenţă se aplică şi procedurilor de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă aflate în derulare la data intrării sale în vigoare, cu excepţia dispoziţiilor art. 183–203, care se aplică doar cererilor introduse după data intrării în vigoare a acesteia.“

În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) privind respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, precum şi ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivităţii legii civile.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că aceasta este întemeiată, pentru considerentele ce vor fi enunţate în continuare.

Avocatul Poporului a criticat dispoziţiile a două articole din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 prin prisma prevederilor a două articole din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor şi art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii civile.

I. Art. 81 alin. (3) se referă la instituirea unei sancţiuni şi anume suspendarea licenţei audiovizuale ca urmare a deschiderii procedurii insolvenţei şi până la data confirmării planului de reorganizare.

Ordonanţa de urgenţă face trimitere la Legea audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002, atunci când menţionează suspendarea licenţei audiovizuale.

1. Analizând legea menţionată, Curtea constată că instituţia juridică a suspendării licenţei audiovizuale nu există în acest act normativ. Este posibil ca legiuitorul delegat să se fi referit la definiţia licenţei audiovizuale, astfel cum apare ea în art. 1 pct. 30 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, dar, în acest caz, formularea este lipsită de claritate şi de natură a crea confuzii.

De asemenea, dispoziţiile legale criticate sunt lipsite şi de previzibilitate. Astfel, instituirea sancţiunii suspendării licenţei audiovizuale intervine, potrivit ordonanţei de urgenţă, ca simplu efect al deschiderii procedurii insolvenţei, cu începere de la data primirii comunicării de către Consiliul Naţional al Audiovizualului. Cu alte cuvinte, această instituţie autonomă este obligată să pronunţe suspendarea licenţei, fără a exista vreo altă circumstanţiere legală.

Cu toate acestea, ordonanţa de urgenţă prevede că în planul de reorganizare vor fi prevăzute condiţiile dreptului de a difuza, într-o zonă determinată, un anume serviciu de programe, condiţii ce vor fi supuse aprobării prealabile a Consiliului Naţional al Audiovizualului. Ordonanţa de urgenţă nu fixează un termen în care Consiliul Naţional al Audiovizualului trebuie să se pronunţe şi nici nu indică acele criterii pe baza cărora Consiliul Naţional al Audiovizualului să acorde dreptul de a difuza un serviciu de programe, lăsând, probabil, la latitudinea acestei instituţii instituirea unor norme cu privire la procedura de urmat.

Or, o sancţiune atât de importantă, cum este aceea a suspendării licenţei audiovizuale, cu profunde implicaţii în ceea ce priveşte situaţia economică a persoanei juridice aflate în insolvenţă, precum şi cu consecinţe indirecte, dar cuantificabile, în ceea ce priveşte dreptul la informaţie şi libertatea de exprimare, nu poate fi reglementată la nivel de bază prin acte cu caracter normativ ale Consiliului Naţional al Audiovizualului, care sunt acte cu caracter infralegal.

2. Mai mult decât atât, dispoziţiile art. 348 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă care prevăd aplicarea imediată a acestor dispoziţii şi pentru procedurile de insolvenţă aflate în derulare la data intrării sale în vigoare (cu excepţia celor prevăzute de art. 183–203) şi, implicit, pentru situaţia descrisă de art. 81 alin. (3) lipsesc norma legală de previzibilitate.

Or, art. 1 alin. (5) din Constituţie consacră principiul respectării obligatorii a legilor. Pentru a fi respectată de destinatarii săi, legea trebuie să îndeplinească anumite cerinţe de claritate şi previzibilitate, astfel încât aceşti destinatari să îşi poată adapta în mod corespunzător conduita.

În acest sens, Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa (de exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012) că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate – care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu trebuie să afecteze însă previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului cu privire la care se reţin, spre exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55, Hotărârea din 9 noiembrie 2006, pronunţată în Cauza Leempoel & S.A. ED. Cine Revue împotriva Belgiei, paragraful 59).

Aşadar, pe lângă neclaritate, dispoziţiile legale criticate sunt lipsite şi de previzibilitate, ca o condiţie esenţială a calităţii şi constituţionalităţii normei juridice.

3. Prin urmare, dispoziţiile criticate contravin art. 1 alin. (5) din Constituţie, iar lipsa de claritate şi de previzibilitate a actului normativ afectează în mod direct dreptul la informaţie prevăzut de art. 31 din Constituţie şi libertatea de exprimare prevăzută de art. 30 din Constituţie, care sunt în egală măsură încălcate.

4. Reţinând încălcarea drepturilor fundamentale menţionate, se pune problema analizării constituţionalităţii dispoziţiilor legale criticate şi prin prisma art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Curtea este competentă să efectueze controlul de constituţionalitate şi prin raportare la acest text constituţional ce devine incident, din moment ce, în prealabil, a fost constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor legale criticate în raport cu textele constituţionale invocate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate. Este o consecinţă firească, ce dă expresie principiului supremaţiei Constituţiei prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 100 din 9 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 24 martie 2004). Dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie prevăd că o ordonanţă de urgenţă nu poate afecta regimul drepturilor, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. Cu alte cuvinte, în cazul de faţă, lipsa de claritate şi previzibilitate a ordonanţei de urgenţă este de natură să afecteze drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, ceea ce impune analiza lor şi prin prisma dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală.

Curtea Constituţională a precizat în jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008) sensul noţiunii de „a afecta“, reţinând sensul juridic al acestei noţiuni, sub diferite nuanţe, cum ar fi: „a suprima“, „a aduce atingere“, „a prejudicia“, „a vătăma“, „a leza“, „a antrena consecinţe negative“.

În cazul de faţă, ordonanţa de urgenţă afectează direct dreptul de proprietate şi libertatea economică ale debitorilor vizaţi de ipoteza textului de lege şi indirect dreptul cetăţenilor la informaţie şi la liberă exprimare.

Afectarea directă se realizează prin simplul fapt al suspendării licenţei audiovizuale. În această ipoteză, ca urmare a restricţionării difuzării programelor, debitorul aflat sub incidenţa Legii nr. 504/2002 va asista la rezilierea contractelor de publicitate care, în majoritatea cazurilor, reprezintă principala sursă de venituri. Astfel, deşi ordonanţa de urgenţă îşi propune, atunci când este posibil, acordarea şansei de redresare a debitorului, efectele sunt contrare, ducând la declanşarea rapidă a procedurii falimentului. Conduita impusă de legiuitorul delegat debitorului nu mai apare ca fiind proporţională cu scopul urmărit, excedând condiţiilor normale de exercitare a activităţii sale. În aprecierea proporţionalităţii măsurii, trebuie ţinut cont şi de faptul că legiuitorul delegat nu a indicat în preambulul ordonanţei de urgenţă sau în nota de fundamentare care au fost raţiunile pentru care a optat pentru un tratament diferenţiat în privinţa debitorului ce se află sub incidenţa prevederilor Legii nr. 504/2002, prin reglementarea unei sancţiuni suplimentare, cea a suspendării licenţei audiovizuale.

În aceste condiţii, Curtea reţine şi încălcarea prevederilor art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, care prevăd că „Statul trebuie să asigure: a) libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie“.

Afectarea indirectă se realizează prin faptul că cetăţenii care beneficiau de activitatea debitorului aflat sub incidenţa Legii nr. 504/2002 nu o mai pot face în condiţiile în care debitorul se află sub incidenţa prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, ca urmare a deschiderii procedurii şi până la data confirmării planului de reorganizare.

II. Aşa cum s-a arătat şi mai sus, prevederile art. 348 din ordonanţa de urgenţă prevăd aplicarea imediată, începând cu 25 octombrie 2013, a dispoziţiilor ordonanţei de urgenţă şi procedurilor de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă aflate în derulare la data intrării sale în vigoare, cu excepţia dispoziţiilor art. 183–203, care se aplică doar cererilor introduse după data intrării în vigoare a acesteia.

Dispoziţiile acestui articol au fost criticate prin prisma dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, care prevăd că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.

Cu privire la acest principiu constituţional, Curtea Constituţională a statuat constant în jurisprudenţa sa (de exemplu, prin Decizia nr. 291 din 1 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 753 din 18 august 2004) că „o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea legii vechi şi să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare“.

Această ordonanţă de urgenţă nu conţine numai simple norme de procedură care să vizeze competenţa instanţelor judecătoreşti şi care să fie, eventual, de imediată aplicare, ci şi norme care produc efecte de ordin patrimonial, de multe ori cu caracter iremediabil. În acest sens, Curtea, cu titlu exemplificativ, reţine art. 117 din ordonanţa de urgenţă, care micşorează de la 3 ani la 2 ani durata termenului pentru care administratorul judiciar sau lichidatorul judiciar poate intenta acţiuni pentru anularea actelor sau operaţiunilor frauduloase ale debitorului în dauna drepturilor creditorilor. Tot art. 117 prevede că anularea operaţiunilor în care prestaţia debitorului depăşeşte vădit pe cea primită priveşte perioada de 6 luni anterioară deschiderii insolvenţei, faţă de 3 ani cât era prevăzut în reglementarea anterioară.

Curtea reţine că atât debitorul, cât şi creditorul trebuie să aibă reprezentarea clară a acţiunilor pe care le întreprind, precum şi a efectelor acestora. Înclinarea balanţei în favoarea creditorilor sau a debitorilor în cursul procedurilor deja începute este de natură să lezeze grav drepturile lor substanţiale şi interesele legitime. Tocmai de aceea legiuitorul constituant a interzis, cu valoare de principiu, aplicarea retroactivă a legii civile, pentru a se evita astfel de situaţii dăunătoare.

În lumina acestor considerente, Curtea constată că noile prevederi legale afectează efectele juridice deja produse sub imperiul vechii legi.

III. Mai mult, dispoziţiile legale criticate nu respectă nici cerinţele impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010. Astfel, Curtea constată că, potrivit art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000,„Dispoziţiile tranzitorii trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc şi să evite retroactivitatea acestuia sau conflictul între norme succesive“.

Deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, Curtea constată că prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare (Decizia nr. 681 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012).

De asemenea, Curtea reţine că normele criticate nu sunt previzibile, aspect reliefat şi de faptul că soluţia legislativă a legiuitorului delegat vine în contradicţie cu soluţia legislativă aleasă de Parlament cu ocazia adoptării Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, care prevede în art. 3 că dispoziţiile Codului de procedură civilă se aplică numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acestuia în vigoare. De asemenea, procesele începute prin cereri depuse, în condiţiile legii, la poştă, unităţi militare sau locuri de deţinere înainte de data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă rămân supuse legii vechi, chiar dacă sunt înregistrate la instanţă după această dată. Or, în practică, se pot ivi situaţii în care aplicarea ordonanţei de urgenţă şi a Codului de procedură civilă, ca drept comun, să conducă la soluţii contradictorii, ceea ce contravine cerinţelor privind claritatea şi previzibilitatea legii.

În acelaşi sens trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei“, şi pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea […] legilor este obligatorie“.

Astfel, Curtea constată că reglementarea criticată, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii.

IV. Pentru ca analiza Curţii să fie completă, în sensul de a înţelege situaţia care a generat necesitatea de adoptare şi aplicare imediată a ordonanţei de urgenţă, Curtea va proceda la cercetarea preambulului acesteia.

Curtea reiterează jurisprudenţa sa relevantă în materia adoptării ordonanţelor de urgenţă, jurisprudenţa referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie. Astfel, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea a stabilit că Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ:

– existenţa unei situaţii extraordinare;

– reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;

– urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.

Potrivit prevederilor art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000:„La ordonanţele de urgenţă preambulul este obligatoriu şi cuprinde prezentarea elementelor de fapt şi de drept ale situaţiei extraordinare ce impune recurgerea la această cale de reglementare.“

Or, din analiza preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 nu reies cu claritate, într-o manieră cuantificabilă, elementele de fapt ale situaţiei extraordinare.

Întrucât dispoziţiile art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 redau, în mare parte, dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea reţine şi încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Potrivit jurisprudenţei sale, respectiv Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun.

De asemenea, prin Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, Curtea a stabilit că „inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, […] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi – ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice – în orice domeniu“.

În cazul de faţă, se remarcă faptul că adoptarea de către Guvern a Ordonanţei de urgenţă nr. 91/2013 nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit. Dimpotrivă, în această materie existau reglementări, chiar dacă nu codificate într-un singur act normativ, astfel că era cu atât mai mult necesară evidenţierea şi explicarea urgenţei reglementării domeniului de către Guvern.

Curtea a mai întâlnit situaţii similare în jurisprudenţa sa când a sancţionat o ordonanţă de urgenţă emisă într-un domeniu în care Parlamentul intervenise deja. Cu titlu de exemplu, în Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, Curtea a statuat că relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă se exprimă prin competenţa conferită Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă în condiţiile stabilite de art. 115 alin. (4) din Constituţie. Astfel, ordonanţa de urgenţă, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă faţă unei situaţii extraordinare, se justifică prin necesitatea şi urgenţa reglementării acestei situaţii care, datorită circumstanţelor sale, impune adoptarea de soluţii imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

Cu alte cuvinte, atât timp cât nu sunt îndeplinite condiţiile pentru adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, Guvernul nu poate interveni într-un domeniu deja reglementat de Parlament.

Legiuitorul constituant derivat, prin folosirea sintagmei „situaţie extraordinară“, a încercat „restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine“. Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată“, consacrându-se astfel in terminis imperativul urgenţei reglementării.

Mai mult, Curtea, prin Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, a statuat că „urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare“.

V. Referitor la celelalte dispoziţii ale ordonanţei de urgenţă care nu se aplică retroactiv, având în vedere că actul normativ atacat încalcă dispoziţiile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, acestea nu ar mai putea produce efecte juridice după intrarea sa în vigoare, întrucât neconstituţionalitatea extrinsecă determină neconstituţionalitatea întregii reglementări (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 109 din 9 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 175 din 18 martie 2010, şi Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008). Mai trebuie avut în vedere şi faptul că această ordonanţă de urgenţă a fost gândită ca un tot unitar de natură să sistematizeze domeniul său de reglementare.

VI. Curtea mai constată că prin intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă supuse controlului au fost abrogate o serie de acte normative ce reglementau domeniul insolvenţei. În condiţiile declarării ca neconstituţională a întregii ordonanţe de urgenţă, se impune reiterarea efectelor deciziei Curţii Constituţionale în urma admiterii unei excepţii de neconstituţionalitate.

Astfel, Curtea Constituţională reţine că efectele deciziilor sale sunt consacrate expres prin prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora: „Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept“. De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală: „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.“

Curtea reţine că, în acest caz, constatarea neconstituţionalităţii prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă nu are ca efect apariţia unui vid legislativ, ci determină reintrarea în fondul activ al legislaţiei a actelor abrogate, după publicarea deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I (a se vedea, în acelaşi sens, şi Decizia nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013).

Curtea reţine că în astfel de cazuri, în care se constată ca fiind neconstituţionale acte normative care abrogă alte acte normative, nu intervine o „abrogare a abrogării“, pentru a se putea reţine incidenţa dispoziţiilor art. 64 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora „Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial“ – dispoziţii opozabile legiuitorului în activitatea de legiferare, ci este vorba de un efect specific al deciziilor de constatare a neconstituţionalităţii unei norme abrogatoare, efect întemeiat pe prevederile constituţionale ale art. 142 alin. (1), care consacră rolul Curţii Constituţionale de garant al supremaţiei Constituţiei, şi ale art. 147 alin. (4), potrivit cărora deciziile Curţii sunt general obligatorii.

De altfel, Curtea a evidenţiat în mod expres această distincţie în cuprinsul deciziilor nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, şi nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013, reţinând că „acesta este un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale […], sancţiune diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ“.

VII. Curtea mai constată că este dreptul legiuitorului să realizeze codificarea într-un singur act normativ a domeniului insolvenţei sau eliminarea situaţiilor care au condus, în unele cazuri, la deturnarea scopului procedurilor de insolvenţă, dar acest lucru trebuie făcut cu respectarea prevederilor constituţionale, după o analiză atentă şi detaliată a consecinţelor actului normativ propus a fi adoptat.

De asemenea, Curtea mai reţine că exigenţele statului de drept impun ca mecanismele juridice prevăzute de Legea fundamentală să fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost instituite. În felul acesta, se poate ajunge la consolidarea unei adevărate democraţii constituţionale.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1–3, al art. 11 alin. (1) lit. A. d) şi al art. 29 şi 32 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă este neconstituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum şi Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 29 octombrie 2013.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent, Fabian Niculae

OPINIE SEPARATĂ

I. Nu suntem de acord cu soluţia pronunţată prin Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013 şi considerăm că în mod greşit Curtea a extins controlul de constituţionalitate asupra întregii Ordonanţe de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013, deşi obiectul excepţiei ridicate direct de Avocatul Poporului era strict şi punctual precizat în actul de sesizare, fiind reprezentat de doar două articole din cele 350 ale actului normativ menţionat.

O eventuală extindere ar fi fost posibilă doar în condiţiile art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia „în caz de admitere a excepţiei, Curtea se va pronunţa şi asupra constituţionalităţii altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate prevederile menţionate în sesizare“.

Mecanismul prin intermediul căruia Curtea a declarat, în cauza de faţă, neconstituţionalitatea întregii ordonanţe de urgenţă echivalează cu o sesizare din oficiu, inadmisibilă din perspectiva art. 146 lit. d) din Constituţie, a cărei semnificaţie este în sensul că instanţa de contencios constituţional se pronunţă numai la sesizare, şi contravine, totodată, practicii îndelungate şi constante a instanţei de contencios constituţional.

Astfel, Curtea a statuat în multe din deciziile pronunţate că, pe de o parte, nu poate extinde obiectul controlului, decât în ipoteza prevăzută de art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, mai sus amintită, iar, pe de altă parte, că nu este îndreptăţită să verifice conformitatea textelor de lege deduse controlului său decât prin raportare la temeiurile constituţionale invocate de autorul excepţiei. Or, în cazul de faţă, Curtea a abdicat de la acest principiu, raportându-şi analiza la alte prevederi din Legea fundamentală decât cele avute în vedere de autorul excepţiei.

II. Expunerea de motive conţine suficiente motive pentru a susţine atât caracterul extraordinar al situaţiei care a determinat Guvernul să reglementeze materia insolvenţei pe calea unui astfel de act normativ, cât şi urgenţa cu care acesta se impunea a fi edictat.

Emiterea unei ordonanţe de urgenţă a fost pe deplin justificată de existenţa în materie a unei legislaţii greoaie, stufoase şi contradictorii, cuprinzând o multitudine de acte normative prin aplicarea cărora se ajunge la prelungirea excesivă a procedurii insolvenţei, cu efecte negative majore în plan economic. De aceea, ordonanţa de urgenţă se impunea prin efectul benefic asupra mediului economic, rezolvând problema rezultată din necesitatea simplificării şi unificării acestei proceduri.

Din această perspectivă, nu se poate pune problema nesocotirii art. 115 alin. (4) din Constituţie.

De asemenea, Curtea a extins controlul de constituţionalitate la întreaga ordonanţă de urgenţă pornind de la pretinsa lipsă de previzibilitate a acesteia, de natură să conducă la afectarea unor drepturi şi libertăţi prevăzute de Constituţie, condiţie de care depinde valabilitatea constituţională a ordonanţelor de urgenţă, potrivit art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală.

Or, din examinarea celor două articole criticate – de la analiza cărora Curtea a generalizat concluzia neconstituţionalităţii întregii ordonanţe de urgenţă – nu rezultă că ar fi afectat, în esenţa sa, vreun drept fundamental. Libertatea de exprimare, dreptul la informaţie şi accesul la cultură al cetăţenilor pot fi îndestulate graţie tuturor celorlalte mijloace de comunicare în masă.

Atât Curtea Constituţională, cât şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului au subliniat, în mai multe dintre deciziile lor, faptul că instituirea unor condiţii, termene sau proceduri pentru exercitarea unor drepturi fundamentale constituie o prerogativă a statelor, care au, în acest sens, o libertate de apreciere, cu condiţia de a nu se aduce atingere însăşi substanţei dreptului respectiv. Or, în cazul de faţă nu s-au luat astfel de măsuri.

Nu se poate susţine cu temei nici teza retroactivităţii prevederilor ordonanţei. Art. 348 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 stabileşte că aceasta se aplică şi procedurilor de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă aflate în derulare la data intrării sale în vigoare, cu excepţia dispoziţiilor speciale privind grupul de societăţi, cuprinse la art. 183–203, care se aplică doar cererilor introduse după data intrării în vigoare a acesteia.

În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că nu se poate susţine încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile în ceea ce priveşte dispoziţiile procedurale, întrucât legile de procedură sunt, în principiu, de imediată aplicare (de exemplu, Decizia nr. 1 din 15 ianuarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 14 februarie 2008). În cazul de faţă, este evident că, prin natura sa, procedura insolvenţei presupune norme aplicabile de la momentul intrării în vigoare a reglementării.

De altfel, în decizia cu a cărei soluţie nu suntem de acord, Curtea şi-a invocat propria sa jurisprudenţa, prin care a statuat că o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să reglementeze modul de acţiune în timpul ulterior intrării ei în vigoare, adică în domeniul propriu de aplicare (Decizia nr. 291 din 1 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 753 din 18 august 2004). Aceste considerente de principiu consacrate de Curtea Constituţională argumentează soluţia contrară, aceea a deplinei concordanţe a prevederilor art. 348 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 cu exigenţele principiului neretroactivităţii legii civile. Aceasta, deoarece prevederile textului menţionat precizează expressis verbis că se aplică de la data intrării sale în vigoare, nicidecum pentru trecut, fiind permis, astfel cum rezultă din jurisprudenţa citată, ca acestea să modifice pentru viitor o stare de drept născută anterior.

Observăm, totodată, că unul dintre principalele argumente care a stat la baza constatării neconstituţionalităţii întregii Ordonanţe de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013 l-a constituit lipsa previzibilităţii reglementării cuprinse în art. 81 alin. (3). Curtea se referă în decizia sa la „sancţiunea“ suspendării licenţei audiovizuale atunci când debitorul este un furnizor de servicii media audiovizuale. Din interpretarea gramaticală a textului criticat rezultă fără dubiu că acesta nu pretinde că „suspendarea licenţei“ar fi prevăzută de Legea audiovizualului nr. 504/2002, ci doar „licenţa“ ca o condiţie formală a dreptului de a transmite programe audiovizuale. Ca atare, este greşită argumentarea în sensul că suspendarea licenţei ar urma să fie „reglementată la nivel de bază prin acte cu caracter normativ ale Consiliului Naţional al Audiovizualului, care sunt acte cu caracter infralegal“, ci, dimpotrivă, aceasta este reglementată chiar prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013.

De altfel, argumentarea neconstituţionalităţii prin prisma lipsei de previzibilitate este realizată prin elemente generice, fără exemplificări concrete, nereuşind să demonstreze, nici sub acest aspect, carenţele textelor de lege criticate.

Oricum, suspendarea licenţei audiovizuale este o măsură provizorie prin definiţie, care durează doar până la data confirmării planului de reorganizare, care urmează să cuprindă condiţiile de exercitare ulterioară a dreptului de a difuza programe.

Reglementarea cuprinsă în ordonanţa de urgenţă răspunde exigenţelor şi orientărilor Comisiei Europene, care a sugerat statelor membre măsuri de simplificare şi codificare a legislaţiei în această materie pentru a stimula creşterea economică. Prevederile din conţinutul actului normativ criticat răspund condiţiilor de claritate, concreteţe, previzibilitate şi accesibilitate şi constituie un progres faţă de normele anterioare, care, într-adevăr, puteau fi criticate pentru motivele reţinute în opinia majoritară.

În fine, este de observat că reglementările anterioare creau o inegalitate între poziţia creditorilor şi cea a debitorilor şi nu reuşeau să instituie o procedură care să concilieze interesele lor contrarii. Spre deosebire de acestea, noul cadru legislativ consacră mecanisme eficiente prin care aceştia pot coopera în vederea prevenirii dizolvării persoanei juridice şi salvgardării intereselor ambelor părţi. Printr-un ansamblu coerent de norme cuprinse într-un act normativ unitar, s-au furnizat soluţiile pentru redresarea economică, respectându-se şi dispoziţiile art. 135 din Constituţie.

Pentru toate aceste motive, am susţinut respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 81 alin. (3) şi art. 348 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2013.

Judecător,

prof. univ. dr. Valer Dorneanu

Articol despre , ,

Distribuie pe




Articole recomandate