Autor: Dan Schwartz, Managing Partner, Scot & Company Consulting. Articol publicat in revista Curierul fiscal nr. 2/2010.

Din punct de vedere economic, introducerea unei noi taxe indirecte genereaza intotdeauna pierderi atat la nivelul producatorilor, cat si la acela al consumatorilor. Pierderile generate consumatorilor se datoreaza in principal scaderii puterii lor de cumparare datorita majorarii pretului produselor pentru care se aplica noua taxa si constau fie in limitarea consumului legal, fie in scaderea calitatii produselor consumate. La randul lor, producatorii sufera pierderi datorate scaderii ofertei impuse de diminuarea cererii pentru produsul taxat suplimentar.
În plus fata de pierderile provocate producatorilor si consumatorilor, impozitarea suplimentara produce efecte negative si, implicit, pierderi la nivelul intregii societati prin: cresterea numarului de someri generata de scaderea productiei, cresterea volumului productei ilegale si a evaziunii fiscale, indreptarea consumului catre produse ieftine si de calitate scazuta, costuri marite si venituri scazute la nivelul bugetului consolidat al statului datorate ajutoarelor de somaj platite suplimentar si, respectiv, scaderii valorii sumelor colectate din impozitul pe profit si TVA. Exista, bineinteles, si alte categorii de pierderi care nu pot fi identificate decat dupa ce noua taxa este introdusa si se observa in statistici efectele ei negative.
Asa-numita «taxa pe fast-food», recent propusa de Ministerul Sanatatii, are toate sansele sa produca efectele negative pe care le-am prezentat daca va fi adoptata in forma facuta deja publica de oficialii Ministerului. Mai mult decat atat, eludarea Codului fiscal prin propunerea ca taxa sa fie introdusa printr-o modificare a Legii nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii va genera dificultati in administrarea si controlul sumelor ce urmeaza a fi colectate. Iata, in continuare, cateva comentarii de natura economica si fiscala in legatura cu noua propunere a Ministerului Sanatatii.

1. Propunerea de modificare a Legii nr. 95/2006 incearca sa ascunda caracterul fiscal al noii taxe
Propunerea de modificare a Legii nr. 95/2006 defineste noua taxa ca fiind o „contributie” pe care diverse categorii de contribuabili trebuie sa o plateasca Ministerului Sanatatii cu scopul „descurajarii consumului de produse alimentare nerecomandate”. Aceasta definitie este prezentata in propunerea de modificare a alin. (1) al art. 361 din Legea nr. 95/2006, unde termenul „contributii” este folosit pentru a defini sumele datorate Ministerului Sanatatii si colectate de acesta in scopul „combaterii consumului excesiv de produse din tutun si bauturi alcoolice, exclusiv vinul si berea, si pentru descurajarea consumului de produse alimentare nerecomandate (…)”.
Pe de alta parte, art. 362 din Legea nr. 95/2006 stabileste drept destinatii ale sumelor colectate conform alin. (1) al art. 361 urmatoarele:
„Veniturile prevazute la art. 361 si 363^1, gestionate de Ministerul Sanatatii, sunt folosite pentru:
a) investitii in infrastructura si dotari in sistemul sanitar public;
b) finantarea programelor nationale de sanatate;
c) rezerva Ministerului Sanatatii pentru situatii speciale;
d) sume alocate prin transfer in bugetul Fondului national unic de asigurari sociale de sanatate pentru medicamente de care beneficiaza asiguratii in tratamentul ambulatoriu, cu sau fara contributie personala, pe baza de prescriptie medicala, in sistemul de asigurari sociale de sanatate;
e) alte destinatii prevazute la art. 93 alin. (1^1), art. 93 alin. (5) si art. 93 alin. (5^1) din prezenta lege”.
Este evidenta contradictia intre scopul declarat al „contributiilor” colectate de Ministerul Sanatatii si destinatiile pentru care acestea pot fi utilizate, in conformitate cu prevederile legii. Concluzia logica care se trage este aceea ca, in fapt, scopul colectarii acestor contributii nu este eliminarea produselor daunatoare din alimentatia populatiei, ci acoperirea unor cheltuieli ale Ministerului Sanatatii, care ar trebui sa fie acoperite din alocatii de la bugetul de stat, si nu din venituri proprii ale Ministerului.
Alocarea pentru alt scop decat cel stabilit in mod expres de art. 361 al Legii nr. 95/2006 implica pierderea caracterului de „contributie” care poate fi atribuit sumelor care ar urma sa fie colectate. Termenul „contributie” implica, atunci cand este vorba de sume percepute de la contribuabili, utilizarea lor in mod exclusiv pentru scopurile pentru care au fost colectate. Exemple in acest sens:
– contributia la Fondul de Sanatate implica utilizarea exclusiva a sumelor colectate cu acest titlu in scopul protejarii sanatatii publice;
– contributia la Fondul de somaj implica utilizarea exclusiva a sumelor colectate cu acest titlu pentru plata ajutoarelor de somaj;
– contributia de asigurari sociale implica utlizarea cu titlu exclusiv a acestor sume pentru acoperirea unor necesitati cu caracter social (pensii).

2. De ce noua taxa are caracter fiscal
Necorelarea intre scopul colectarii stabilit de art. 361 din Legea nr. 95/2006 si scopurile reale in care sumele colectate pot fi utilizate conform art. 362 al aceluiasi act normativ face ca in realitate caracterul de „contributie” al acestor sume sa se piarda, ele capatand din punct de vedere economic natura de impozit asupra consumului.
Prin urmare, avand natura fiscala, aceste „contributii”, in cazul in care vor fi adoptate, ar trebui preluate in Codul fiscal, fapt ce ar implica modificarea Legii nr. 571/2003. De altfel, acest tratament a fost aplicat si in cazul „contributiilor” colectate in scopul combaterii consumului excesiv de produse din tutun si bauturi alcoolice (asa-numita «taxa de viciu» adoptata tot prin Legea nr. 95/2006), „taxa pe viciu” fiind introdusa la presiunea UE in accizele armonizate, datorate in conformitate cu prevederile Codului fiscal rezultate din preluarea Directivei 92/12/EEC in legislatia nationala a Romaniei.
Noua taxa propusa de Ministerul Sanatatii are caracter fiscal si datorita modului in care ea se doreste a fi calculata: un procent sau o suma fixa datorate de producatori, importatori si preparatori de „produse alimentare nerecomandate” si calculate in legatura cu valoarea totala a bunurilor taxabile produse, importate sau „preparate”. Acest mod de calcul influenteaza in mod direct preturile de productie/achizitie/cu amanuntul al produselor taxate in sensul cresterii lor si, in acelasi timp, face sa scada veniturile reale ale consumatorilor. Acest mod de functionare este tipic oricarui impozit indirect, de la accize si TVA si pana la asa-numitele „taxe speciale” asupra consumului.

3. De ce noua taxa nu poate fi o noua acciza
Daca se urmareste aceeasi logica profesionala ca in cazul „taxei de viciu”, contributiile propuse a fi colectate pentru combaterea consumului de asa-zise «produse alimentare nerecomandate» ar trebui sa aiba de asemenea caracter de acciza, mai ales in conditiile in care este de notorietate faptul ca in Romania s-au platit ani de-a randul accize pentrru ape minerale si bauturi carbogazoase cu continut de zahar sau alti indulcitori (aceste accize au fost eliminate din legislatia fiscala de Legea nr. 27/2000) si la cafea (pentru cafea se mai calculeaza si astazi asa-numite «taxe speciale» cu caracter de acciza nearmonizata care vor fi eliminate incepand cu 1 ianuarie 2011).
Acest lucru este insa imposibil datorita faptului ca singurele produse accizabile acceptate de UE sunt bauturile alcoolice, cu exceptia vinului si berii, produsele din tutun si produsele energetice. O abordare de tip acciza a contributiilor propuse a fi colectate de Ministerul Sanatatii ar intra prin urmare in conflict direct cu prevederile Directivei 92/12/EEC, ceea ce ar expune Romania la aplicarea procedurii de infringement.

4. De ce noua taxa nu poate avea natura de taxa pe valoarea adaugata
Dat fiind caracterul evident fiscal al „contributiilor” ce se doreste a fi colectate de Ministerul Sanatatii, din moment ce, asa cum am aratat mai sus, ele nu pot fi considerate accize datorita incompatibilitatii cu legislatia europeana, acestea ar putea fi considerate ca avand natura de TVA. În cazul in care s-ar incerca o astfel de abordare, noua taxa ar intra in contradictie cu insusi principiul de baza al taxei pe valoarea adaugata conform caruia colectarea TVA se face la fiecare nivel al lantului economic pe baza valorii adaugate la fiecare dintre aceste nivele.
Daca „contributiile” propuse de Ministerul Sanatattii se vor colecta la nivelul producatorilor/importatorilor si la acela al „preparatorilor”, atunci sanctionarea consumului unor produse alimentare nerecomandate se va face dupa sistemul „in cascada”, in cazul in care producatorii si/sau preparatorii vor produce produse finite care au la baza materii prime de natura produselor nerecomandate. Prin urmare, si in aceasta situatie taxa nu ar putea fi considerata de natura TVA (un alt principiu de baza al TVA este acela al evitarii taxarii „in cascada”).
În cazul in care se va dori totusi asimilarea acestor „contributii” cu TVA in ciuda argumentelor prezentate, ne vom afla din nou in fata unui impas legislativ la nivel european, de vreme ce Directiva 2006/112/CE interzice in mod expres practicarea unor cote de TVA superioare cotei standard stabilite de legea interna. Cu alte cuvinte, la cota standard de 19% in vigoare in Romania pentru produse alimentare de orice natura s-ar adauga sumele colectate cu titlu de „contributie” pentru „produsele alimentare nerecomandate”, ceea ce ar implica o noua cota de TVA pentru aceste produse, superioara celei standard. O astfel de abordare este in mod evident in contradictie cu legislatia europeana.

5. Cateva implicatii economice ale introducerii noii taxe
Natura fiscala a contributiilor propuse in legatura cu „produsele alimentare nerecomandate” va genera din punct de vedere economic o scadere a ofertei de astfel de produse pe piata romaneasca si, concomitent, ar putea genera o eventuala reducere a cererii, fara insa a diminua in mod necesar consumul total al unor astfel de produse. Asa cum s-a mai intamplat in cazuri similare, datorita caracterului global si deschis al pietei comunitare, consumul total chiar a crescut atunci cand preturile produselor suprataxate au crescut pe piata interna a unei tari europene, diferenta intre oferta pe aceasta piata si consumul efectiv fiind acoperita de catre consumatori prin achizitii de pe pietele tarilor limitrofe, unde preturile produselor similare erau mai mici. Mai mult decat atat, suprataxarea a generat productie ilegala, contrabanda, evaziune fiscala si incorectitudine in comportamentul economic al contribuabililor.
Colectarea de contributii cu caracter fiscal numai in legatura cu o subcategorie de produse alimentare incalca principiul neutralitatii taxarii si are un caracter discriminatoriu. De altfel, de fiecare data cand principiul neutralitatii este incalcat, deciziile investitorilor sunt influentate in sensul migrarii capitalurilor catre zonele investitionale mai putin impozitate. Aceasta inseamna in ultima instanta o incalcare a principiilor liberei concurente si al liberei circulatii a capitalurilor si produselor, principii care stau la baza intregii structuri economice si sociale a Uniunii Europene.

6. Concluzii
Propunerea Ministerului Sanatatii, in forma in care a fost facuta publica, de a impune o taxa asupra unor diverse categorii de produse alimentare nu are fundament economic. Mai mult decat atat, ea reprezinta o ingerinta in activitatea Ministerului Finantelor, cu implicatii majore atat la nivel micro, cat si macroeconomic si social. Desi are un caracter evident fiscal, de impozit indirect aplicat consumului, noua taxa nu poate fi considerata ca avand nici natura de acciza si nici de TVA. Cu toate acestea, in cazul in care va fi adoptata, este absolut necesar ca ea sa fie introdusa in Codul fiscal prin modificarea acestuia in mod corespunzator.
Efectele economice ale noii taxe ar putea fi intr-o prima instanta o scadere a productiei si consumului legal de produse propuse a fi taxate concomitent cu inflorirea economiei subterane, a productiei si consumului ilegale si a evaziunii fiscale. De altfel, efecte similare au avut si vechile accize la ape minerale si bauturi carbogazoase indulcite, motiv pentru care s-a renuntat la ele inca inainte de aderarea Romaniei la Uniunea Europeana.
Dat fiind impactul negativ major pe care noua taxa l-ar putea avea asupra economiei, pare putin probabil ca ea isi va atinge cel putin scopul declarat de ajutor in educarea populatiei in sensul respectarii unor diete alimentare sanatoase ce au ca urmare cresterea nivelului general de sanatate publica.
Romania este un Stat Membru al Uniunii Europene si s-a angajat prin Tratatul de aderare la respectarea principiilor si legislatiei europene atat in litera, cat si in spiritul lor. Prin urmare, introducerea oricarei noi taxe presupune incadrarea cu strictete in normele legale cu caracter fiscal si comercial obligatorii in intreaga Europa.
În fine, datorita neconcordantei intre scopul legal declarat si destinatiile sumelor ce ar urma sa fie colectate ca venituri proprii (deci scapate controlului financiar exercitat prin intermediul bugetului de stat), precum si datorita a ceea ce economistii denumesc caracterul „fungibil” al banilor, este posibil ca in loc sa fie utilizate pentru finantarea unor programe eficiente de educare sanitara a populatiei in domeniul alimentar, taxa platita de contribuabili sa esueze in cine stie ce fond de „rezerva” sau de „modernizare” al Ministerului Sanatatii.

Articol publicat in revista Curierul fiscal nr. 2/2010, preluat cu acordul editurii C.H.Beck.

Dan Schwartz Autor: Dan Schwartz, Managing Partner, Scot & Company Consulting.